Beredskapsanalyse av jernbanesektoren
Jernbanen spiller en sentral rolle i fredstid, samtidig som den utgjør en unik ressurs for transportberedskap i krise og krig. Beredskapsanalysen løfter frem tiltak som kan styrke beredskapen og gjøre jernbanesektoren mer motstandsdyktig.
Om beredskapsanalysen
- I supplerende tildelingsbrev 8-2025 fikk Jernbanedirektoratet i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utarbeide en beredskapsanalyse.
- Arbeidet er gjort i samarbeid med Bane NOR, og med bidrag fra sektoraktørene.
- Jernbanedirektoratet har ledet arbeidet og er ansvarlig for de samlede leveransene, mens Bane NOR særlig er ansvarlig for delene som omhandler Bane NOR sitt ansvarsområde på beredskapsområdet.
- Oppdraget følger opp stortingsvedtak 709 der Stortinget ber regjeringen gjøre en beredskapsanalyse av jernbanesektoren, og sørge for bedre samarbeid og samhandling mellom aktørene i sektoren.
- Jernbanedirektoratet leverte analysen i mai 2026.
Hva er bakgrunnen for analysen?
Jernbanens evne til å frakte tungt militært materiell over lange avstander på land er unik og kan i praksis ikke erstattes av andre transportformer. Samtidig er jernbanen både kapasitetssterk, personelleffektiv og energieffektiv. Dette er egenskaper som er avgjørende både for persontransport og godstransport i situasjoner med knapphet på ressurser.
Aktørene i jernbanesektoren leverer daglig sentrale transporttjenester for befolkningens reiser og for godstransport mellom landsdelene. Gjennom dette dekker sektoren viktige
samfunnskritiske transportbehov. Jernbanen spiller derfor en sentral rolle i fredstid, samtidig som den utgjør en unik ressurs for transportberedskap i krise og krig. En kontinuerlig utvikling av jernbanen vil være nødvendig for å sikre at sektoren kan levere både til sivile og militære behov gjennom hele krisespekteret.
Konteksten for beredskapsanalysen av jernbanesektoren er et trusselbilde preget av økt kompleksitet, et skjerpet sikkerhetspolitisk klima og stadig sterkere avhengighet av digitale systemer. Dette stiller høye krav til beredskap, samarbeid på tvers av sektorer og kontinuerlig forbedring av sikkerhetsarbeidet.
Hva har vi analysert?
I beredskapsanalysen har vi identifisert fem hovedområder hvor det er registrert sårbarheter. Tilgang på kritisk personell går igjen under flere av temaene:
- Samhandling og informasjonsdeling
- Jernbaneinfrastruktur
- Rullende materiell
- Regelverk
- Tjenester
Analyseseminarer og scenarioarbeid har bidratt til en bedre forståelse av kompleksiteten i jernbanesektoren, og hva som påvirker god beredskap på forskjellige nivåer i krisespekteret.
Beredskap er planlagte, forberedte tiltak som gjør oss i stand til å håndtere hendelser, og redusere konsekvenser av det inntrufne.
Spekter av krisenivåer som strekker seg fra normaltilstand via alvorlige hendelser til unntakstilstand med en potensiell trussel mot statssikkerheten.
Samfunnssikkerhet er samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare.
En robust transportsektor er en forutsetning for å kunne opprettholde viktige nasjonale funksjoner, samt tilgjengelighet og framkommelighet
Hva anbefaler vi?
Beredskapsanalysen viser et gap mellom jernbanesektorens samfunnsrolle i krise og krig og sektorens evne til å opprettholde kontinuitet ved langvarige og eskalerte hendelser. Jernbanesektoren er optimalisert for effektiv drift i normalsituasjon, men har i liten grad vektlagt utholdenhet, fleksibilitet og samordningsevne i øvre del av krisespekteret.
De foreslåtte tiltakene er utledet av sårbarheter og utfordringer som kommer fram i analysen. Tiltakene er overordnet beskrevet og peker på retning, virkemidler og behov for videre konkretisering, snarere enn ferdig utformede løsninger. Formålet er styrke sektorens samlede motstandsdyktighet og evne til å opprettholde nødvendig transportkapasitet i hele krisespekteret.
Overordnet er det behov for bedre oversikt over kritiske innsatsfaktorer, forsyningskjeder og avhengigheter på tvers av sektoren. Særlig sårbarheten knyttet til tilgang på tilstrekkelig og kompetent personell er sentral og går igjen i flere av kategoriene under.
Tiltak innen hovedområdene
Analysene viser at samhandlingen i jernbanesektoren fungerer stort sett godt i normalsituasjoner, men fremstår mindre avklart og mindre robust når hendelser eskalerer og får tverrsektoriell eller sikkerhetspolitisk karakter. Uklarhet knyttet til roller, ansvar, beslutningsmyndighet og informasjonsflyt svekker evnen til koordinert håndtering og effektiv prioritering i krise og krig.
Vi foreslår følgende tiltak:
- Rollene, ansvar og beslutningsmyndighet ved håndtering av større hendelser og kriser høyt i krisespekteret bør tydeliggjøres, herunder hvem som har ansvar for helhetlig koordinering og prioritering på sektornivå.
- Etablerte samarbeidsarenaer i jernbanesektoren, særlig Samarbeidsforum for sikring og nasjonal beredskap (SNB), bør gis et tydeligere mandat og brukes mer aktivt i
beredskapsplanleggingen for koordinering av planverk, gjennomføring av øvelser, læring og felles situasjonsforståelse. Frekvensen på øvelser må økes. - Det bør stilles tydeligere krav til felles øving på sektornivå, med særlig vekt på gråsonesituasjoner, langvarige hendelser og sammensatte trusler.
- Evnen til å etablere og dele felles situasjonsforståelse på tvers av aktører bør styrkes, blant annet gjennom bedre bruk av felles verktøy og rutiner.
- Det bør legges til rette for sikker og hensiktsmessig deling av gradert og skjermingsverdig informasjon mellom relevante aktører i sektoren samt mot Forsvaret og nordiske samarbeidspartnere.
- Arbeidet sammen med EU og nordiske partnere knyttet til militær mobilitet og grensekryssing må videreføres. Det pågår arbeid om å styrke jernbaneinfrastrukturen i viktige korridorer. Det er også ønskelig å kunne dele jernbaneressurser på tvers av landegrensene. Her kan erfaringer med samarbeid på tvers av grenser i forbindelse med klimahendelser videreutvikles og operasjonaliseres.
- Planforutsetninger og planverk bør utvikles i fredstid, slik at oppgaver og ansvar er klart fordelt i en eventuell krise eller krig. Sentrale spørsmål er hva vi bør planlegge for, og hvordan det skal øves.
Analysene viser at jernbaneinfrastrukturen har høy kapasitetsutnyttelse, betydelige fornyelsesbehov og begrenset redundans, særlig på sentrale strekninger og i kritiske knutepunkter. Samtidig er infrastrukturen sårbar for klima- og naturhendelser, digitale angrep, sabotasje og bortfall av kraft og elektronisk kommunikasjon. Restitusjonsevnen fremstår som en kritisk svakhet, spesielt med tanke på å være godt forberedt for krise og krig.
Vi foreslår følgende tiltak:
- Langsiktighet, robusthet, redundans og beredskap bør vektlegges sterkere i utvikling, drift, vedlikehold/fornyelse av jernbaneinfrastrukturen, herunder i prioriteringer i Nasjonal transportplan. Det er behov for forutsigelig og godt nivå på drift- vedlikehold og fornyelsesbudsjetter.
- Kapasitet på strekninger, og anlegg/funksjoner/terminaler (kobling havn) med særlig betydning for samfunnets kritiske funksjoner og totalforsvar bør prioriteres særskilt i samråd med Forsvaret.
- Restitusjonsevnen bør styrkes gjennom økt reparasjonsberedskap, tilstrekkelig reparasjonskapasitet og bedre tilgang på materiell og kompetanse for rask gjenoppretting.
- Beredskapslagre for kritiske komponenter og materiell bør vurderes styrket og bedre geografisk distribuert.
- Forberedelser for håndtering av bortfall av digitale systemer bør forbedres, herunder utvikling og øving på manuelle og alternative løsninger for togfremføring.
- Fysisk og digital sikring av kritisk infrastruktur bør videreutvikles i lys av et skjerpet trusselbilde.
- Sikre robust tilgang til kraft, drivstoff og elektronisk kommunikasjon (EKOM). Analysen har identifisert dette som viktige sårbarheter, og det er behov for en generell styrking av den nasjonale beredskapen knyttet til disse områdene. Eksempler på tiltak er større og mer
distribuerte beredskapslagre for diesel, og mer robuste og alternative løsninger for e-kom, for eksempel gjennom videre utvikling av Nødnett.
Analysene viser at tilgangen på egnet rullende materiell (lokomotiver med stor trekkraft og tilpassede lastevogner kan bli en betydelig flaskehals i krise og krig, særlig ved samtidige sivile og militære transportbehov. En stor andel av materiellparken er elektrisk drevet og for godsmateriell er halvparten leaset fra utlandet. Det gir usikkerhet med tanke nasjonal kontroll, noe som reduserer fleksibiliteten ved bortfall av kraft eller skade på infrastruktur. Tilsvarende er diesellokomotiver avhengig av stabilitet i drivstofftilgangen.
Vi foreslår følgende tiltak:
- Beredskap og fleksibilitet bør i større grad være førende for anskaffelse, forvaltning og utvikling av rullende materiell.
- Handlingsrommet for tiltak som gir økt nasjonal kontroll og forutsigbar tilgang på kritisk trekkraft og vogner, særlig materiell som er egnet for tunge transporter må avklares. Det bør vurderes om fremtidige leasingkontrakter skal ha beredskapsklausuler som innebærer at materiellet vil være tilgjengelig også i krise og krig. Det bør også vurderes om forsikringsordninger, eventuelt om staten bær være selvassurandør, kan være hensiktsmessige tiltak for å sikre tilgjengelighet.
- Tilgangen på alternative fremdriftsløsninger, som diesel- og bimodale lokomotiver, bør styrkes for å redusere sårbarhet ved bortfall av elektrisitet.
- Forutsetninger for omdisponering og sambruk av rullende materiell og personell på tvers av aktører bør forbedres gjennom tydelighet i regelverk, avtaler og øving. Regler om offentlige anskaffelser og statsstøtte gjelder. ESA og KOFA ivaretar konkurransenøytralitet innenfor regelverket. SJT som markedsovervåkingsorgan har en rolle avhengig av hvordan kjøpet gjøres.
- Togmaterielltilgang til Forsvarets og alliertes transportbehov bør ses i sammenheng med sivile behov, og inngå i helhetlige prioriteringer og beredskapsplanlegging. Forsvarets avtaler må baseres på oppdaterte behovsanalyser.
- Bedre godsnæringens rammebetingelser for å støtte opp under samfunnets behov for transportberedskap. Dette kan omfatte etablering av økonomiske virkemidler og avtaler som sikrer tilgang på kritiske ressurser som trekkraft, vogner og verkstedtjenester også i krise og krig. Tiltakene må balansere behovet for effektiv drift i normalsituasjoner med behovet for robusthet og utholdenhet i krisesituasjoner.
Analysene viser at dagens regelverk i hovedsak er tilpasset normalsituasjoner og gir begrenset operativ støtte for håndtering av sammensatte og langvarige hendelser i gråsonen mellom fred og krig. Ulik regelverksforståelse og uklare fullmakter bidrar til forsiktighetsbaserte beslutninger og redusert transportevne.
Vi foreslår følgende tiltak:
- Kravene til beredskap, utholdenhet og evne til kontinuitet i jernbanesektoren bør konkretiseres som grunnlag for dimensjoner.
- Det bør etableres en felles og omforent forståelse av regelverkets handlingsrom generelt og spesielt ved krise og krig, inkludert redundans i personell og bruk av unntak og
dispensasjoner. - Rammer for beslutningstaking, prioritering og myndighetsutøvelse i ekstraordinære situasjoner bør klargjøres, herunder hvilket nivå beslutninger kan og bør tas.
- Regelverket i jernbanesektoren bør i større grad tilpasses håndtering av unntak og gråsonesituasjoner, der hensynet til sikkerhet må balanseres mot behovet for å opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner.
- Avklaringer knyttet til sivil arbeidskraftberedskap, personell med dobbeltroller og militær mobilitet bør prioriteres.
- Tilgang på nødvendig personell og kritisk kompetanse må sikres i hele krisespekteret. Det er behov for å kartlegge kritisk kompetanse, og det må gjøres tiltak for å sikre tilgjengelighet i krise og krig. Fritaksordningen bør benyttes for å sikre tilgjengelighet på kritisk kompetanse.
- Det offentliges anskaffelsesreglementer og krav i plan og bygningslov må ikke hindre rask gjenoppbygging i en krise/krigssituasjon. Disse forholdene trenger løsninger/avklaring i de ulike regelverkene hos ansvarlige myndigheter.
Kritiske tjenester som trafikkstyring, verkstedtjenester, vedlikehold og digitale kundeløsninger er sentraliserte og optimalisert for effektiv drift i normalsituasjon, og med begrenset redundans og utholdenhet ved krise og krig. Svikt i tjenester kan raskt gi redusert transportkapasitet.
Vi foreslår følgende tiltak:
- Langsiktighet, robusthet og redundans i kritiske tjenesteleveranser bør styrkes, særlig innen trafikkstyring, verksted- og vedlikeholdstjenester (geografisk, teknisk og lagerhold).
- Beredskap for langvarig bortfall av digitale og sentraliserte løsninger bør forbedres, inkludert alternative drifts- og informasjonsløsninger.
- Avtaler med eksterne tjenesteleverandører bør i større grad ivareta leveranser i ekstra ordinære situasjoner.
- Evnen til å opprettholde nødvendige kundeorienterte tjenester under press bør inngå som en del av sektorens helhetlige beredskap.